讲演 | 陈媛媛：教育公平和城市发展

陈媛媛 

毕业于美国波士顿学院，获经济学博士学位，现为高等研究院院长助理、人口流动与劳动力市场研究中心主任，主要研究领域为劳动经济学、应用微观计量经济学、教育经济学。其主持的“流动儿童教育：基于上海的跟踪数据库建设的研究”项目获得上海宋庆龄基金会-鲁家贤、高文英专项基金资助。

教育公平和城市发展

——陈媛媛副教授在“SIFL2016年报发布会：城市·梦想 ”的主题演讲

谢谢大家，感谢上海金融与法律研究院的邀请，让我今天有机会在这里和大家分享教育公平和城市发展。我今天要讲的教育公平是流动儿童在城市中的教育公平问题，根据2016年中国流动儿童发展报告显示，我国有3800万的流动儿童和6200万的留守儿童，这一亿儿童的教育，应该说是目前我国教育公平中最大的问题。我国城镇化发展已经有20多年了，现在很大一部分的流动儿童已经是二代甚至是三代移民。这3800万流动儿童里有58%的流动儿童是在城市出生的，那也就是说他们实际上在城市出生城市长大，没有在农村生活过的儿童。我们之所以称他们为流动儿童，只是因为他们在城市里面没有户口。如果这部分孩子不能享受市民待遇，未来他们的身份认同和情感归宿上会有很大的问题。

另外一部分是留守儿童，不管是我们在新闻里看到关于留守儿童的各种极端的不幸的例子，还是各种的研究都表明，留守儿童在他们的认知、非认知或者是心理健康方面，都因为父母陪伴缺失有很大的缺陷，如果我们想从根本上解决留守儿童的问题，还是需要解决流动儿童在城市中的教育。

我们国家这些年在解决流动儿童教育方面还是采取了很多的积极的措施，从2001年开始，中央政府要求地方政府采取“两为主”政策，也就是要以流入地政府为主，以公办学校为主，接纳流动儿童的教育。当然，每个城市在实际落实政策上有很大的差异，总体来看，现在有接近80%的流动儿童是在城市中的公办学校就读的，右边的图是流动儿童在北上广深四大城市中，流动儿童占小学和初中在校学生的比例。在北京大概小学里有30%多的学生是流动儿童，上海和广州的比例比较高，超过40%，深圳超过了一半。深圳和广州是倒挂式的城市，这些城市里的外来人口数量超过本地户口的人口。初中阶段的比例要小很多，这是因为不能参加异地高考，很多的流动儿童在初中的时候已经回去了。虽然，近些年我们的政策是取得了一定的成就，但是因为我们的人口流动急速规模化，很多政策还是不能适应这个过程。现在，我们看一下2000年和2010年的人口普查数据，这里显示在农村儿童里，在2000年的时候，有18%的农村儿童，他们的父母是外出打工的，其中有11%是农村的留守儿童。 我们对比一下2010年的时候，有接近一半的农村儿童，他们的父母是外出打工的，但是如果我们看流动儿童和留守儿童的增速，可以看出留守儿童的增长速度实际上超过了流动儿童，也就是说更多一部分的孩子没有跟着父母一起到城市去生活的。有很多流动人口的相关调研，问到他们为什么没有把孩子一起带到城市，他们说最主要的原因就是他们的孩子在城市的教育得不到解决。

现在我们来聚焦一下上海的情况，上海应该说是这几个大城市里，在解决流动儿童的教育方面做得最好的。从2008年开始，上海实行三年计划，在所有市中心城区，农民工学校全部关闭，流动儿童完全由公办学校接纳，在郊区保留160多所优质的农民工子弟学校转制为民办学校，由政府完全出资。因此，从2008年以后，上海的流动儿童不管进入公办学校就读还是进入民办学校就读，都可以享受义务教育。在北京的情况不太一样，北京只有一部分打工子弟学校是合法化的，还有很大一部分的打工子弟学校是非法的，他们可能随时都有被关闭的风险。在广州和深圳，这块的教育是市场化的，也就是说农民工的孩子进入民办农民工学校就读，是需要自己付学费的。

为了对上海的流动儿童政策进行相关的政策评估，我们从2010年的时候，在上海调研了20所小学。在地图上红色的星星是我们调研的公办学校，蓝色的星星是我们调研的民办学校，我们从2010年开始追踪这20所学校3000名四年级的学生，这批孩子现在我们还在追踪，今年他们是高一。

现在，我跟大家介绍一下，我们调研的三个主要结果，第一，我们是估算了，对于同样的一个孩子，如果我们把他纳入到公办学校就读，那他的学习成绩会有多大的变化？总体来看，在我们统一的标准化考试中，他们的数学成绩大概可以提高15分，语文成绩可以提高10分。而且这个影响对于不同类型的学生影响是不一样的。在这个图中，横轴是学生考试成绩的百分位，就是说越左边的学生是学习成绩越差的，越右边的学生是学习成绩越好的。我们看出来学习成绩越差的学生，如果你把他安排在公办学校里就读，他从中受益的更多。因为对于家庭背景比较优越的孩子来说，学校的不足可以通过其家庭来弥补。而越是弱势家庭的孩子，学校对他们的影响就越大，而这部分孩子正是最需要我们关注的。所以从这个角度上来说，我们应该进一步为流动儿童放开公办学校。

我说到这个建议，可能一些本地的家长会觉得有一些意见。他们说你让农民工的孩子都进到公办学校就读，会不会对我们上海的孩子有负面的影响？确实在我们调研的家长里，当我们问他们，你觉得你们学校接收流动儿童会不会降低学校的质量？有1/3的家长认为是，会降低学校的质量。当问他们要不要一起编班的时候，有1/3的家长认为他们应该单独编班，不应该跟本地孩子在一个班级。

就这个问题我们做了第二个研究，从表面上看起来，确实我们发现流动儿童的比例越高的学校，他们的平均成绩越低。但是进入到不同类型的学校，跟孩子的家庭背景和很多因素都有关系，所以当我们考虑到学生的家庭背景时，这个关系就变得弱一些，如果我们进一步控制学生的智商和他们学校的质量以后，他们之间的关系是最后这条黄色的水平线。也就是说，实际上在公办学校里，我们把农民工孩子和本地孩子放在一起，对本地孩子是没有负面影响的。这个研究的结果，跟很多外国的研究结果很相近。美国有很多关于黑人和白人学生是不是应该放在一个学校的研究。在很多其他的国家，比如奥地利、以色列，有关于移民的学生要不要和本国学生放在同一个学校的研究，他们也是发现没有弱势群体的学生对优势学生没有负面影响，但是优势学生对于弱势学生有一个正面的示范作用。

第三个我们做的研究，是看民办农民工子弟学校的发展。在上海还有接近于30%的流动儿童是在民办农民工子弟学校上学的，我们想看政府对于农民工学校的一些政策，是不是可以积极地提高他们的教学质量？上海农民工子弟学校的政策是通过给他们补贴生均经费，作为给他们的财政支持。这个生均经费从2008年以后增长了不少，从2008年一个孩子补贴2000块钱，到2012年涨到了一个孩子5000块钱，虽然这个成本要比公办学校一个孩子生均经费17000块钱要少很多，但是我们确实发现，在这段时间内这些学校的教学质量有了非常显著的提高，从2010年到2012年，他们和公办学校的差距缩小了超过一半。所以这些学校并不是办不好，如果政府给它合理的支持和监管，这些学校也是可以办好的。

今天我要讲的第二大部分，是和我们目前的政策有关的。从2014年以来，流动儿童的政策出现了转折期。我想关于为什么出现转折，刚才黄老师也讲了。我们看到了很多城市病的问题，高拥堵、高房价和高污染，然后我们觉得这些问题是不是城市的人口太多了。刚才黄老师应该也和我们解释了，实际上我们的城市人口并不是太多，我们城市病的原因是因为我们的公共服务提供得还不够。城市的人口规模是有它发展的自然规律的，按照世界上城市发展的规律来看，北京和上海实际上还没有达到它应该有的规模。如果人为控制人口，是违背市场经济发展规律的。

那我今天要讲的重点如果一定要进行人口控制，我们能不能通过教育的渠道来控制？我们先来看一下北上广深四大城市的小学生的招生数量，可以看出在2014年我们的政策发生转变后，北京和上海小学总的招生数量，北京和上海的总招生数量下降了很多。这是因为上海在2014年以后规定流动儿童要进上海的小学或中学读书，不管是公办学校还是民办农民工子弟学校，入学的门槛都提高了，由原来只要暂住证，改为需要有居住证，也就是父母一方需要缴纳半年以上的社保，或父母一方需要有灵活就业证。在北京的政策也是越来越严格，北京原来是需要五证齐全，现在有些区需要28证齐全。今天北京刚刚出台2017年小学入学要求，要求父母一方必须持有居住证，所以入学的门槛越来越高。有很大一部分孩子达不到这个要求，从图中我们也可以看出来这个小学入学的人数实际上是下降的，而且减少的主要是非户籍的学生。

在上海，入学人数这两年共下降了5万多。我们要问的是这5万个孩子去了哪里？有一部分孩子他们确实是回去了，但是这部分孩子，大部分是自己回去成为留守儿童了，因为他们的家长还是要留在上海挣钱。第二个情况是有很多孩子不想回去，那家长就让他滞留在幼儿园里，所以现在幼儿园有很多8、9岁的孩子。第三种情况更加糟糕，是有些地方开始非法办学，办各种地下补习班。有些家长自己在家里办小学校。第四种情况，在北京和上海都有，就是有很多孩子到上海周边的城市或者北京周边的城市去读书。所以这5万孩子他们并没有都回去，有很大一部分还潜伏在城市里，但没有办法在正规的学校里上学。

通过教育控制人口还有一个结果，就是我们刚才说的这些民办农民工子弟学校的发展问题。因为民办农民工子弟学校在上海主要的财政补助是政府给的生均经费，现在如果很多孩子不符合入学要求，就意味着说实际上这些农民工子弟学校，拿到的财政资金会有很大的缩水。有些学校因为学生太少，只好关闭了。这两年来，上海大概有20多所农民工子弟学校关闭了，今年我们预测还会有一批学校要关闭。即使生存下来的学校也因为经费的不足，老师的工资下降，一些老师被裁员，老师的工作积极性受到了严重的打击，所以这两年农民工子弟学校的质量有了很明显的下滑。其实在上海，能生存到现在的农民工学校，他们的质量都是挺好的，是优质的教育资源。如果我们现在这些学校关闭，未来我们有二胎孩子要上学，对于教育的需求其实是增加的，到那个时候教育需求增加，我们又没有足够的学校，那那时候流动儿童在城市里中的入学问题会变得更为困难。

最后我跟大家分享一下我们跟踪的结果，我们是从4年级的孩子开始跟踪，这个图显示的是这些孩子上初二时候的情况。初二的时候，有44%已经回老家了，在这些回老家的孩子中，有84%是自己回去的，也就是他们父母没有跟他们一起回去。从这个角度上来看，如果我们想通过教育来控制人口，只能控得了孩子，控制不了家长。

这是我们上个星期刚刚结束的，跟踪这批孩子今年上高一的情况。在高一的时候，读高中都回去读书了，但是如果他是读职业中学或者是工作的，失业的，最终还是回到了上海来的。右边这个图是北大做的追踪，他们从初中的孩子一直追踪到大一，他们同样也是发现，这些孩子最终他还是要回到城市里来工作的。他们为什么回到城市里来工作？这实际上是因为我们城市的劳动力是稀缺的，我们城市劳动力的供给是不够的，所以这里有工作机会他们才会回来。从上海现在的人口结构来看，我们14岁以下的儿童的比例，相对于其他年龄段要少很多，也就是说未来我们上海的老龄化会非常的严重，我们会面临严重的劳动力缺失问题，最终这个缺失还是要由这些孩子来补充的。

最后我想说，其实我们是在同一片蓝天下，在同一个城市生活的人，只有今天我们把这代孩子教育好了，未来我们的城市才能健康稳定地发展。我今天就讲到这里，谢谢大家。